什么是新加坡住房模式?

住房模式歸根到底是一種分工安排，由誰(shuí)如何獲得土地和資金資源建造房子，以什么樣的方式交付給需要的人。全世界大體有兩種模式，一種是由政府建設(shè)公共住房，以或買(mǎi)或租的方式提供給居民，如戰(zhàn)后德國(guó)、日本有少量政府直接投資建設(shè)住房，出租給特定人群，中國(guó)則實(shí)行大規(guī)模的公有住房分配制度;另一種是市場(chǎng)化的企業(yè)或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)土地建設(shè)住房，按照市場(chǎng)原則進(jìn)行配置。從居住形態(tài)分，住房可分為租和購(gòu)兩種方式。

新加坡首任總理李光耀在其所著的《從第三世界到第一世界: 新加坡的故事(1965~2000)》中寫(xiě)到：“我想要一個(gè)居者有其屋的社會(huì)。我深信擁有自己的房子是讓新加坡人民在這個(gè)新生國(guó)家扎根的重要基石。”這種認(rèn)知將新加坡住房制度引向以政府建設(shè)，以購(gòu)買(mǎi)為主的道路。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，新加坡政府通過(guò)資助建屋發(fā)展局(HDB)實(shí)施組屋建設(shè)。除了每年從財(cái)政預(yù)算中為HDB提供補(bǔ)助，也為HDB提供住房發(fā)展貸款。新加坡政府通過(guò)法律大量低價(jià)收購(gòu)?fù)恋?，為HDB提供了大量低廉的土地。對(duì)開(kāi)發(fā)端進(jìn)行補(bǔ)貼，與中國(guó)房改前公房一致。目前新加坡的組屋占存量比重為73%。每年新建的組屋3萬(wàn)套左右，占存量的比重大約為3%。

但在分配流通環(huán)節(jié)，新加坡新建組屋實(shí)行有條件銷售而非按行政分配。居民只要符合國(guó)籍、年齡、收入、財(cái)產(chǎn)等條件即可購(gòu)買(mǎi)組屋，全國(guó)70%左右的居民均有資格購(gòu)買(mǎi)。新加坡對(duì)購(gòu)買(mǎi)組屋家庭予以財(cái)政補(bǔ)貼，組屋津貼主要包括額外公積金購(gòu)屋津貼(簡(jiǎn)稱AHG)和特別公積金購(gòu)屋津貼(簡(jiǎn)稱SHG)。收入越低，獲得的購(gòu)屋津貼越多。以第一次申請(qǐng)者計(jì)劃為例，12個(gè)月內(nèi)平均每月家庭收入低于1500新元的購(gòu)房家庭最高可以獲得8萬(wàn)新元津貼。已銷售的組屋符合一定條件之后可以轉(zhuǎn)售，但仍然在組屋的體系內(nèi)銷售，不能轉(zhuǎn)為商品房。轉(zhuǎn)售組屋的價(jià)格由買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商確定，通常高于同等條件下新組屋的價(jià)格。

除了政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的組屋之外，新加坡也有更加市場(chǎng)化住房，共管公寓在住房供應(yīng)中占比21%，私人有地住宅占5%。

新加坡住房模式成功嗎?

衡量一種住房制度是否成功的標(biāo)準(zhǔn)有很多，比如是否能夠兼顧效率與公平。從住房的屬性上看，任何國(guó)家的住房制度都需要照顧到增長(zhǎng)、民生和風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面，解決住房短缺、不可支付等問(wèn)題。

新加坡模式之所以被大家廣泛關(guān)注，主要是有效解決了住房短缺和住房支付的問(wèn)題。新加坡103萬(wàn)套組屋為320萬(wàn)居民(占總?cè)丝诘?1%)提供了居住空間，戶均住房套數(shù)達(dá)到1套，2015年人均住房面積達(dá)到27.6平方米。

同時(shí)，由于補(bǔ)貼的存在，組屋房?jī)r(jià)對(duì)于大部分居民而言是可負(fù)擔(dān)的。組屋銷售的價(jià)格大概在25萬(wàn)新元左右，補(bǔ)貼后大概在20萬(wàn)左右，是家庭收入中位數(shù)的2-3倍。2009年至2014年間，四居室組屋沒(méi)有補(bǔ)貼的預(yù)購(gòu)價(jià)格增長(zhǎng)了12%，含補(bǔ)貼的預(yù)購(gòu)價(jià)格增長(zhǎng)了5%，而同期家庭收入中位數(shù)大幅增長(zhǎng)了38%。

從這兩點(diǎn)看，新加坡組屋確實(shí)使大部分居民以可支付的成本實(shí)現(xiàn)了住有所居。

新加坡住房模式可以復(fù)制嗎?

新加坡組屋模式為什么能夠這么牛?政府財(cái)政投入、廉價(jià)的土地以及強(qiáng)制公積金制度是最重要的支柱。

第一，政府提供大量的財(cái)政補(bǔ)貼。組屋以低于成本價(jià)格出售給居民導(dǎo)致建屋發(fā)展局每年承擔(dān)巨額虧損，2017財(cái)年新加坡政府給HDB的補(bǔ)貼達(dá)到20億新元。在上世紀(jì)70年代，新加坡經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，政府可支配的財(cái)力豐裕。

第二，政府以較低的價(jià)格獲取土地?！锻恋厥召?gòu)法》賦予了國(guó)家低價(jià)強(qiáng)制征收土地的權(quán)利，補(bǔ)償金額遵循法定日期的價(jià)格，法定日期是一個(gè)政府規(guī)定的日期，政府征收土地的補(bǔ)償金額為該日期的土地價(jià)格。因?yàn)榉ǘㄈ掌谕ǔＪ窃缬谡魇胀恋氐娜掌冢酝恋匮a(bǔ)償金額被人為地壓低。1975-1990年間的絕大部分時(shí)期，政府征收土地的價(jià)格依據(jù)1973年土地價(jià)格或市場(chǎng)價(jià)格中較低的一個(gè)價(jià)格，土地征收法定日期補(bǔ)償金額普遍小于土地的市場(chǎng)價(jià)值。

第三，新加坡通過(guò)公積金的方式強(qiáng)制住房消費(fèi)。新加坡1955年建立中央公積金，要求公司和員工分別向員工的中央公積金賬戶每月支付員工月收入的一定比例資金。1968年新加坡居民可以將中央公積金內(nèi)的資金提取出來(lái)以支付HDB組屋的首付款、住房抵押貸款等費(fèi)用。1981年中央公積金內(nèi)的資金允許被提取用來(lái)購(gòu)買(mǎi)私人住宅。

第四，新加坡對(duì)居民財(cái)產(chǎn)的掌控較強(qiáng)。居民財(cái)產(chǎn)是獲得購(gòu)房資格的重要因素，財(cái)產(chǎn)高的家庭不能購(gòu)買(mǎi)組屋。組屋嚴(yán)格限定戶均一套，有房家庭要想買(mǎi)組屋需要賣(mài)掉現(xiàn)有房屋，避免有房、有錢(qián)家庭為配置家庭資產(chǎn)而買(mǎi)多套房的情況。

從這些角度看，新加坡組屋制度是在一個(gè)人口規(guī)模小、沒(méi)有大規(guī)模人口遷徙、沒(méi)有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異的封閉體系內(nèi)運(yùn)行，與國(guó)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、土地制度、中央公積金制度緊密相連，換一個(gè)時(shí)空便很難復(fù)制。

事實(shí)上，近年來(lái)新加坡的組屋制度也面臨外部的沖擊。

第一，2011年以來(lái)，新加坡的GDP同比增速放緩，政府財(cái)政支出能力受到抑制。第二，2006年至2011年間，新加坡的總?cè)丝趶?40萬(wàn)人增加至518萬(wàn)人。外國(guó)人的占比由2006年的20%上升至2011年的27%，增加了轉(zhuǎn)售組屋的需求，導(dǎo)致轉(zhuǎn)售組屋價(jià)格迅速上漲。2006年第一季度至2011年第一季度，HDB轉(zhuǎn)售價(jià)格指數(shù)年均上漲11%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2000年第一季度至2006年第一季度年均復(fù)合增長(zhǎng)率-1%的水平。第三，人為壓低土地收購(gòu)價(jià)格的方式遭遇到土地所有者的抵觸，2007年國(guó)會(huì)將土地收購(gòu)的補(bǔ)償固定在全部市場(chǎng)價(jià)值水平，土地收購(gòu)的成本大幅上升。組屋的售價(jià)也只能隨之水漲船高。2007年新加坡廢除法定日期后，私人住宅價(jià)格指數(shù)迅速增長(zhǎng)。這意味著未來(lái)新增人口將不得不面對(duì)更加高的住房成本。

新加坡私人住宅價(jià)格指數(shù)(2009年Q1=100)

新加坡的高補(bǔ)貼、強(qiáng)制消費(fèi)的住房模式并非沒(méi)有代價(jià)。在住房方面的過(guò)度支出擠出其他消費(fèi)，影響居民退休養(yǎng)老。盡管政府后來(lái)放松了對(duì)中央公積金(簡(jiǎn)稱CPF)的管制，CPF可以用于私人住房、醫(yī)療等用途，居民還是面臨較強(qiáng)的流動(dòng)性約束，很難將CPF內(nèi)的資金提取出來(lái)用來(lái)消費(fèi)。居民將CPF內(nèi)的資金提取出來(lái)以購(gòu)買(mǎi)住房，消耗了最終用于退休的資金數(shù)量。

放眼全球看，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，強(qiáng)調(diào)“居者有其屋”的政策大體上都會(huì)遇到財(cái)政危機(jī)或金融危機(jī)。過(guò)度強(qiáng)調(diào)所有人都能擁有住房，要不就是通過(guò)大量財(cái)政補(bǔ)貼，要不就是給購(gòu)房者增加金融杠桿，福利分房制度的瓦解與美國(guó)次貸危機(jī)就是兩個(gè)典型的教訓(xùn)。

中國(guó)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)新加坡的住房制度嗎?

中國(guó)并非沒(méi)有學(xué)習(xí)新加坡的組屋模式，上世紀(jì)90年代開(kāi)始推行的經(jīng)濟(jì)適用房其實(shí)就是以新加坡為榜樣。國(guó)家通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和土地劃撥的方式建房，降低生產(chǎn)成本。經(jīng)濟(jì)適用房銷售給低收入群體，一段時(shí)間把中等收入群體納入進(jìn)來(lái)。經(jīng)濟(jì)適用房滿足5年條件之后可以上市交易，變成商品房。

但中國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房制度最終走向失敗，原因很簡(jiǎn)單：一方面，低收入群體的收入能力仍然無(wú)法支撐已經(jīng)補(bǔ)貼過(guò)的房?jī)r(jià)，經(jīng)濟(jì)適用房只能銷售給中等收入甚至高收入群體，使補(bǔ)貼發(fā)生了轉(zhuǎn)移，反而加劇了社會(huì)的不平等;另一方面，經(jīng)濟(jì)適用房的土地出讓收入和開(kāi)發(fā)利潤(rùn)與商品房相比都少了很多，地方政府與開(kāi)發(fā)商都不愿意增加投入。第三，中國(guó)處于人口快速城鎮(zhèn)化的階段，大量流動(dòng)人口使任何封閉的補(bǔ)貼模式無(wú)法有效實(shí)行下去，補(bǔ)貼的公平性受到挑戰(zhàn)。

世界上并沒(méi)有完美的、一勞永逸的住房制度。“好”的住房制度核心在于對(duì)需求的響應(yīng)能力。我們要立足于中國(guó)當(dāng)前及未來(lái)的住房問(wèn)題，結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化、人口老齡化等特點(diǎn)，科學(xué)、前瞻地制定適合中國(guó)的房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度，不能簡(jiǎn)單照搬他人一定階段的“成功經(jīng)驗(yàn)”。

中國(guó)住房從政府主導(dǎo)建房分房的泥潭中走出來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)化的手段激發(fā)全社會(huì)的積極性，才能在短短20年內(nèi)解決了住房短缺的問(wèn)題。今天住房的主要矛盾更多是無(wú)戶籍流動(dòng)人口、低收入人口住房不可支付的問(wèn)題。房改二十年，中國(guó)取得了全球較高的住房自有率水平，但忽視了租賃市場(chǎng)的發(fā)展。大城市年輕人找不到合適的租賃之所，不得不背負(fù)較高的購(gòu)房壓力。這些問(wèn)題隨著房?jī)r(jià)的上漲變得更加嚴(yán)峻，處理不好，容易演化為嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。

在這些方面，政府為特定人群提供住房保障的職責(zé)不可或缺，但也要以史為鑒，找到適合自己的道路。

當(dāng)前，中央提出“多主體供給，多渠道保障，租購(gòu)并舉”的住房制度，更加強(qiáng)調(diào)的是“住有所居”，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)足租賃市場(chǎng)發(fā)展滯后的短板。通過(guò)增加有效租賃供給、規(guī)范租賃市場(chǎng)秩序、保護(hù)租賃主體的法律權(quán)利，讓租賃成為真正的居住方式。這是對(duì)福利分房制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度失敗教訓(xùn)充分反思后形成的認(rèn)知，是符合中國(guó)住房發(fā)展階段的認(rèn)知。

值得注意的是，發(fā)展租賃市場(chǎng)也并不是政府完全包攬，而是要發(fā)揮政府與市場(chǎng)的合力。政府通過(guò)土地、金融、稅收等支持，激發(fā)市場(chǎng)的活力，由專業(yè)的開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)商提供規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)營(yíng)，共同打造“住有所居”的住房圖景。

本文來(lái)源：貝殼研究院，作者：許小樂(lè)